一个人在政治上被打倒，遭受致命打击后东山再起的可能性有多大？

我们回望历史，可能会找到各式各样的人物。拿破仑被流放厄尔巴岛（Elba），依然能潜返法国，再次搅动欧洲；曼德拉入狱27年，归来仍是斗士，并成为南非第一位黑人总统。

今天我们要讲的罗伯特·梅南德斯（Robert Menendez），也是这样一位人物。

梅南德斯，美国参议院民主党籍、新泽西州席位议员，2013年-2015年曾任参议院外交委员会主席。

参议院外交委员会主席这个位置，拜登（Joe Biden）总统曾经也坐过。

但是，2015年，梅南德斯受到政敌致命攻击，遭受美国司法部指控与起诉，从而丢掉了参议院外交委员会主席的位置。

罗伯特·梅南德斯，民主党人，美国参议院议员，现任参议院外交委员会主席。图片来源：nj.com

这一丢，就是六年，很多人希望他不再回来，很多人也期盼着他能回来。

对于梅南德斯来说，他有着自己坚定的政治理想，而这个理想只能在参议院外交委员会实现，他必须回来。

2021年初，他回来了，回到了他曾经的位置：参议院外交委员会（United States Senate Committee on Foreign Relations）主席。

1 外交委员会的鹰

梅南德斯被喻为美国“左派的最后一只鹰”（The Last Hawk on the Left）。

他的鹰派作风，从最初的从政经历中就有体现。

1954年，梅南德斯出生于纽约，不久后随家人移居新泽西州。

梅南德斯的人生与仕途，都是从新泽西州开始的。

梅南德斯的父母均是古巴移民，父亲是木匠，母亲是裁缝。1979年，25岁的梅南德斯在新泽西州罗格斯大学纽瓦克分校法学院（Rutgers Law School-Newark）获得法学博士学位，成为他家族中第一位大学生。

毕业后的梅南德斯成为了一名律师，担任新泽西州联合市（Union City）市长威廉·穆斯托（William V. Musto）的一名法律助手。

梅南德斯的政治生涯，是从与自己的上司、穆斯托市长斗争开始的。

1979年，刚刚任职的梅南德斯就表现出了他强硬的作风与远大的抱负，参与了新泽西州的腐败案调查；

1981年，梅南德斯指控自己的上司穆斯托市长涉嫌腐败；

1982年，梅南德斯与穆斯托展开市长竞选，梅南德斯败选，但穆斯托也因牵连腐败案无法任职；

1984年，在梅南德斯等人的指控下，穆斯托因腐败案入狱；

1986年，梅南德斯竞选成功，成为新泽西州联合市市长。

以反腐斗士的身份担任联合市市长后，梅南德斯继续强硬作风，并清除掉穆斯托留下的势力，成为新泽西州最有话语权的政治人物，以至于人们都称他为那里的“政治老板”。

这是梅南德斯政治生涯的开始，这时的他刚刚30岁出头。

梅南德斯的市长生涯持续到1992年。1992年，梅南德斯在美国议会竞选中获胜，成为美国众议院的一名新泽西州议员。

13年后，2006年，梅南德斯从众议院转任参议院，成为美国参议院历史上第六位拉美裔议员，直至今日。

◆ 梅南德斯在国会的官方照。图片来源：United States Congress

梅南德斯之“鹰”，在于他强硬的鹰派作风。

这主要体现在他的外交政策中。

他对伊朗、中国、土耳其、以及自己的母国古巴，毫不手软，态度强硬。如果我们查看近年来关于中美冲突的法案与事件，必少不了他的身影。

这一方面，他反倒更像是一个共和党人：

“他（梅南德斯）在某些问题上比典型的民主党人更鹰派，这确实导致他在很多情况下与共和党更一致。”

——前参议院外交委员会主席鲍勃·考克（Bob Corker），《外交政策》（Foreign Policy）采访

“他（梅南德斯）的许多立场与今天的民主党完全不合拍。”

——美国 Win Without War 执行董事斯蒂芬·迈尔斯（Stephen Miles），《外交政策》（Foreign Policy）采访

但在国际人权、难民、种族、堕胎、同性恋问题上，他又持进步态度，是一位十足坚定的民主党人：

“今天，我宣布支持《尊重婚姻法》......想要彼此承诺的两个人（包括同性恋者）应该能够结婚，他们的承诺应该得到实现。”

（So today, I am announcing my support for the Respect for Marriage Act......Two people who want to be committed to each other should be able to enter into marriage, and they should receive the benefits that flow from that commitment.）

——梅南德斯，Discrimination against same-sex marriages cannot be tolerated in our society as a matter of law，2011

梅南德斯这种“两面派”的政治倾向，使很多共和党人讨厌他，民主党人也讨厌他。

但正是这种超越党派、坚持自我立场的作风，又使很多共和党人与民主党人都坚定地喜欢他。

在这种两极分化之中，梅南德斯迎来了他人生与政治生涯中最大的灾难。

2012年，右翼保守派网站The Daily Caller（每日来电）揭露梅南德斯性丑闻，称其在中美洲的多米尼加共和国与未成年妓女有染；

2013年，媒体再次披露，梅南德斯与他的富商朋友、一名眼科医生所罗门·梅尔根（Salomon Melgen）存在长期的钱权交易。

一个以反腐开启仕途、并以反腐著称的政治人物，突然被贴上了腐败的标签。

美国国会掀起一股不小的风浪。

据指控称，梅尔根长期为梅南德斯提供政治资金，用于竞选连任等，而梅南德斯则利用职务之便，长期为梅尔根获取政治便利，如：

梅南德斯曾利用非正常手段，为梅尔根的三位外国女友取得美国签证；

梅南德斯通过干预政府相关部门，促成梅尔根与多米尼加共和国的多宗外贸交易；

在联邦医疗事务中，梅南德斯通过干预，使得梅尔根获得超出正常医疗保险补助外的890万美元......

2015年4月，美国司法部正式对梅南德斯与梅尔根发起腐败指控与起诉。

同年，梅南德斯被迫丢掉（主动辞去）参议院外交委员会主席之位。

◆ 2018年，深陷政敌指控中的梅南德斯，依然坚毅、果敢。图片摄于新泽西州纽瓦克市法院前。图片来源：AP

当时，不仅是美国媒体，世界各国媒体都在跟踪报道此事，包括中国媒体，并以此揭露美国国会政治广泛存在的权钱交易乱象。

梅南德斯的政治生涯，岌岌可危。

但梅南德斯坚信自己的清白，认定自己与梅尔根是“友谊关系”，而非“贿赂关系”。

对于常人来说，一旦遭遇致命的政治打击，便再难以回归权力中心，且据媒体报道，一旦罪名成立，梅南德斯将面临15年的监禁。

但梅南德斯却坚韧般地“活”了下来。不仅“活”了下来，还回到了他念念不忘的参议院外交委员会主席位置上。

2017年11月，由于无法作出任何有效裁决，新泽西州法院宣布梅南德斯案审判无效；

2018年1月，司法部再次重审梅南德斯案，但仍无果而终，司法部正式撤销对梅南德斯的全部指控。

梅南德斯可以名正言顺地回来了。

◆ 2018年梅南德斯在参议院竞选中获胜，开启第三个新泽西州参议员任期。图片来源：The New York Times

2021年初，梅南德斯终于再次担任参议院外交委员会主席，回到这个他阔别六年的职位上。

然而，梅南德斯似乎又是一只“有仇必报”的鹰，在2017年11月宣布审判无效时，梅南德斯曾说：

“对于那些正在为我挖掘政治坟墓、想夺去我位置的人，我知道你是谁，我不会忘记你。”

事实可能也是如此。在《外交政策》的采访报道中，几乎所有对梅南德斯持批评态度的人都要求匿名，理由是担心梅南德斯的报复，他们都声称梅南德斯以“有仇必报”而著称。

但问题在于，梅南德斯为何一定要当这个参议院外交委员会主席？

这个职位对他来说意味着什么？

2 国会与总统之战

参议院外交委员会，事关国会与总统之战的前沿阵地。

2017年10月4日，一支美军与尼日尔（ Niger，西非国家）士兵联合小队正在路上行驶，突然遭到尼日尔恐怖分子伏击，在持续一个小时的战斗中，四名美国特种士兵战死，五名尼日尔士兵身亡。

消息一出，美国国内一片错愕。因为他们大多数人都不知道，自己的国家竟然在尼日尔有士兵驻扎。

不仅美国民众不知道，就连美国国会议员也未必全部知道。美军阵亡事发后，美国共和党参议员林赛·格雷厄姆（Lindsey Graham）在电视采访中说道：

“我根本不知道，原来美国在尼日尔派驻了千余名士兵。”

千余名美军在尼日尔作战，并负责训练尼日尔士兵打击恐怖分子的能力，美国参议员竟然毫不知情，听起来有些滑天下之大稽。

然而，这正说明了一个问题：美国总统可以绕开国会，甚至蒙蔽国会，直接对外采取军事行动。

◆ 美军在尼日尔指导尼日尔士兵军事训练，摄于2018年4月。事实上，美国于2013年奥巴马执政时期开始在尼日尔采取军事行动，并在当时公布了其在尼日尔部署百名美军，但未作过多披露，此后的增兵行动也未过多披露，故多数美国民众、甚至包括议员，对此事知之甚少，甚至完全不知。图片来源：Military Times

美国总统身为三军总司令，拥有几乎绝对的对外战争权，这一点似乎全世界关心政治的人都知道。然而，在美国宪法中，明文规定，美国总统若要对外宣战，须获得国会准许。

那么，是什么造就了美国总统可以逾越宪法？

是什么使美国总统的权力、尤其是对外战争权越来越大？

又是什么使美国国会在对外战争权问题上，显得如此“弱鸡”与“多余”？

这背后，是美国制度安排中一个巨大的不稳定因素与漏洞：国会对外事务的权力不断被总统剥夺，总统甚至可以随意采取对外军事行动。

美国在全世界军事行动的泛滥，虽与其强大的军力与国家战略目标有关，但也与这一制度漏洞有关。

为此，美国国会从未停止过与美国总统的抗争，以期夺回包括对外战争权在内的诸多对外权力，限制不断扩大的总统权力。

2017年10月30日，在美军尼日尔遇袭阵亡事件后，美国被迫召开了一场国会听证会，国会议员就“美国总统对外战争权”与“美军尼日尔军事行动”两大问题，向时任美国国务卿雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson，2017年2月-2018年3月任职）与国防部长吉姆·马蒂斯（James Mattis，2017年1月-2019年1月任职）发起诘问。

听证会由美国参议院外交委员会发起，这是因为，外交委员会负责美国的对外事务，包括战争事务。外交委员会发起听证会，代表着国会将就“对外战争权”一事，向美国总统发起挑战。

这就是参议院外交委员会的作用之一。而要说梅南德斯有什么政治理想，那一定是：

从总统手中夺回包括战争权在内的诸多对外事务权力，让国会重新成为能够制约总统权力的一把利刃。

但是，当时的梅南德斯正深陷腐败指控。时任参议院外交委员会主席的是梅南德斯的继任者，鲍勃·考克（Bob Corker，2015-2019年任职，共和党人）。

事实上，鲍勃·考克就“尼日尔军事行动及其战争权”一事，已经在网上与当时还在任的美国总统川普（Trump）大骂过几回了。

◆ 鲍勃·考克，共和党人，2015-2019年任美国参议院外交委员会，领导委员会及国会就“对外战争权”等与美国总统抗衡。美国国会外交委员会分为“参议院外交委员会”与“众议院外交委员会”，主要权力在参议院外交委员会中。图片来源：United States Congress

与鲍勃·考克、梅南德斯拥有共同理想的，不止他们两个。可无论是奥巴马，还是川普，都不曾想放弃这一权力。

美国总统获得近乎无限的对外军事行动权力，起源于上世纪60年代越战期间及其前后的冷战时期，强化于2001年“9·11”事件及其开启的美国反恐行动。

冷战开启后，因国际对抗需要，美国总统逐渐扩大了自身外交对抗与海外军事行动的权力。

1964年8月，美国总统约翰逊（Lyndon Johnson）借由北部湾事件（又称“东京湾事件”，北部湾为中国海南岛与越南东部之间的一片海域）全面介入越南战争。同时，美国国会通过了《东京湾决议案》（Gulf Of Tonkin Resolution），授权美国总统可以绕过国会，直接在东南亚地区采取军事行动。

越南战争的形成有其特定的历史背景，但在一定程度上，“越战的扩大”与“美国的深陷”，与这份决议案所带来的美国总统对外战争职权的扩大有关。

同时，美国在越南战场的深陷，也带来了国内声势浩大的“反越战运动”与浩浩荡荡的“民权运动”，马丁·路德·金（Martin Luther King）与鲍勃·迪伦（Bob Dylan）都在其中大放异彩。

2001年9月11日，美国又发生“9·11”事件。9月14日，美国国会通过一项《授权作战法案》（Authorization for Use of Military Force），允许美国总统可直接对基地组织（Al Qaeda）等恐怖组织采取军事行动。9月18日，时任美国总统小布什（Bush Junior）签署该法案，美国正式开启了它的全球反恐行动。

2001年《授权作战法案》签署后，美国国会又相继通过了伊拉克《授权作战法案》（2002年）、叙利亚《授权作战法案》（2013年）等多个对外战争法案。

美国总统对外战争职权正是在“9·11”事件后的反恐战争中得到全面确立与扩大的。

无论是越战时期的授权法案，还是反恐时期的授权法案，看起来都是国会主动授权予总统。但这种“主动”似乎也隐藏着一种“被动”，上世纪中叶对共产主义的恐惧、本世纪初对恐怖主义的恐惧，都促使国会毫不犹豫地通过了法案。

但国会也深知，授予总统无限的战争权力，将是危险的。

2001年《授权作战法案》签署时，时任民主党国会议员芭芭拉·李（Barbara Lee）便成了400多名议员中唯一投票反对法案的人。

随后，随着美国对外战争的不断扩大，以及人们对美国总统肆意发动军事行动的厌恶和权力扩张的担忧，越来越多的人与国会议员站在了支持废除法案的阵营。

小布什之后的历任总统，奥巴马、川普、拜登，都受到了来自国会的这种挑战。

◆ 芭芭拉·李，美国国会议员，民主党人，是美国反战运动著名政治人物。图片来源：United States Congress

但是，让总统放权，似乎很难。尤其是美国已深陷反恐战场，即使想要抽身，也难以自拔。

奥巴马执政期间，发动了对极端组织伊斯兰国的剿灭行动、介入了叙利亚内战、向尼日尔部署了军事力量，反对者声称，奥巴马的军事行动完全超出了当年的《授权法案》。

“法案上只写着摧毁‘基地组织’。”

——美国康奈尔法学院教授 Jens David Ohlin

但奥巴马却声称，法案签署时，伊斯兰国还没有出现，按照法案的签署目的，他依然有足够的权力对其他恐怖组织进行打击。

◆ 2013年奥巴马因反恐行动布军尼日尔，2017年10月4日造成四名美军特种兵身亡的袭击，便是由分布在尼日尔境内的伊斯兰国残余势力所致。

川普总统继任后，与奥巴马如出一辙，持续在用旧法案为自己的军事行动寻找“合法授权”。

2020年1月，川普秘密下令，动用无人机斩首了伊朗圣城军首领卡西姆·苏莱曼尼（Qasem Soleiman），消息公布后，此前毫不知情的美国国会议员发起抗议，并立即通过一项决议来限制总统的军事行动权力，但随后便遭到川普总统的否决。

至此，美国总统对外战争职权已几乎不受制约，国会形同虚设。

2021年2月25日，刚刚上任的拜登总统像之前的历任总统一样，直接下令对叙利亚进行新一轮的空袭，旋即遭至不少议员的批评。

国会与新一任总统的“对外战争权力”争夺战，拉开了序幕。

3 梅南德斯能成功吗？

与总统进行争权的是国会，而国会负责对外事务的主要机构是国会外交委员会，其中又以参议院外交委员会为主。

参议院外交委员会的现任主席是梅南德斯。

在2013年-2015年任主席时，梅南德斯与奥巴马对阵。

如今，他又要与拜登对阵。

中间唯独缺了川普。

其实，在梅南德斯因腐败案离开的那段时间里，很多人都期盼着他的归来，希望他能与川普总统抗衡一下：

“我们都非常热切地希望他（梅南德斯）能重新担任参议院外交委员会高级委员和主席，尤其是在川普执政期间，他对川普政府的批评与制约至关重要。”

——克里斯·墨菲（Chris Murphy），美国参议院民主党籍议员

梅南德斯之鹰，不仅在于他强硬的外交政策，也在于他对总统权力的挑战。

事实上，2001年“9·11”事件中，身为众议院议员的梅南德斯曾选择支持了《授权作战法案》，体现了他对外强硬的一面。

但在2002年对伊拉克的《授权作战法案》中，梅南德斯选择了反对，体现了他对总统战争权扩张的担忧。

美国《外交政策》（Foreign Policy）对此评论道：

“9·11恐怖袭击中，梅南德斯支持立法授权对阿富汗的基地组织动用军事力量，这是迄今仍在使用的一系列国际军事行动的法律基础。

但他又是反对布什总统2003年入侵伊拉克决议的少数议员之一。

今天，他加入了越来越多的议员阵营，争取废除或取代曾经的军事授权法案，并控制总统的战争权力。”

梅南德斯并非是孤身奋战，越来越多的人参与到对总统权力扩张的抗争中，包括前文讲到的民主党议员、美国反战运动斗士芭芭拉·李，及共和党议员、参议院外交委员会前任主席鲍勃·考克。

但梅南德斯以其独特的鹰派作风，成为了这一阵营中最耀眼的政治明星。

然而，梅南德斯本人十分讨厌“鹰派”这个标签。他认为，自己没有什么鹰派与鸽派的区分，也不在乎共和党与民主党的区分，他所坚持的，只是自己的立场：

“他（梅南德斯）总是表现出独立性。”

——前参议院外交委员会主席鲍勃·考克，《外交政策》

不仅是个人的独立性，梅南德斯认为，整个国会都应该是独立的、超越党派的，以致于不因党派斗争而追随任何党派的白宫领导人，让国会成为能真正制约总统及政府行政权力的机构：

“我一直认为，从广义上讲，参议院是一个独立、平等的政府部门，无论谁入主白宫，他的行动都需要得到我们机构的制衡，我也一直都是这么做的。”

——梅南德斯接受《外交政策》采访时说

在美国两党斗争日益严重的今天，梅南德斯的观点难得且可贵。

◆ 2021年2月9日，梅南德斯在美国国会大厦举行的新闻发布会上，他谴责了不久前发生的国会事件，而此次国会事件正是两党分歧不断加深的矛盾产物。图片来源：NBC News

事实上，外交委员会本身就是一个超越党派的跨党派组织。参议院外交委员会设立于1816年，目的就是为了制定外交政策的立法与讨论、制约总统外交行政决策等。

梅南德斯处于这一职位，恰到好处。

但是，梅南德斯的战斗依然艰难。

自1964年《东京湾决议案》开始，美国总统已经可以在全球肆意采取军事行动半个世纪之久了。

1973年，深感总统权力扩张的国会通过一份《战争权力决议》（War Powers Resolution），以此来约束此前总统获得的战争授权。

但尝到甜头的总统如何能够轻易放弃这个直接、便捷的权力？

时任总统尼克松（Richard Milhous Nixon）动用了否决权，直接否决了这一决议。

但国会也不甘示弱，以多数票否决了总统的否决，通过了此项决议。

但是，这份决议更像是一个“空头支票”。

其一，囿于美国全球军事战略的现实，美国总统一次又一次、接连不断地在全球范围内采取各种军事行动，完全不顾《战争权力决议》与国会的颜面。

例如，上个世纪的科索沃战争、本世纪的利比亚战争、叙利亚战争、也门冲突、暗杀苏莱曼尼行动等，都被指控存在有违反《战争权力决议》的情况。

◆ 2021年初，美军在叙利亚。2013年美国刚介入叙利亚内战时，美国国会曾以法律形式禁止美军在叙利亚直接采取军事行动，禁令只准许美军向叙利亚反对派提供援助，但无论是奥巴马还是川普，都无视这条禁令。图片来源：US Army pictures，Jensen Guillory摄

其二，即使出现违反决议的指控，法院也数次驳回了国会的指控，理由是战争问题属于政治事件，不在裁决范围之内。

如1999年科索沃战争期间，国会指控克林顿（William Jefferson Clinton）总统违反决议轰炸南斯拉夫，法院便以政治事件为由驳回了指控。

◆ 1999年科索沃战争期间，轰炸南斯拉夫诺维萨德市产生的战争硝烟。图片来源：Wikipedia

其三，《战争权力决议》本来就是一个妥协于复杂现实的产物，其中许多条款都使得美国总统有漏洞可钻。

比如，决议要求总统在采取军事行动前必须通知国会，如国会未作授权，军事行动必须在60天内停止。

而这就造成了美国总统可在条文上做些文字游戏。2011年利比亚战争中，奥巴马在采取军事行动60天后，声称已将利比亚的军事行动领导权转交给北约，以此继续美军在利比亚的行动。

◆ 2011年利比亚战争期间，美海军向利比亚发射导弹。图片来源：navy.mil

在2018-2019年的也门冲突与2020年暗杀苏莱曼尼事件中，国会也曾分别两次通过相关决议，限制川普的军事行动，但川普均使用否决权否决了决议。

在与总统争夺对外事务权力、尤其是战争事务上，国会似乎完全处于劣势，次次败下阵来。

直至2021年初拜登上任，仍在绕过国会对叙利亚实施空袭（2月25日）。

但是，拜登有一个身份，他曾于2001-2003年、2007-2009年担任参议院外交委员会主席。

◆ 2007年，拜登任职参议院外交委员会主席期间。图片来源：AP

拜登似乎有意推动国会对外交事务的掌控，在《外交政策》的采访中，梅南德斯的前同事乔迪·赫尔曼（Jodi Herman）说：

“拜登来自参议院，他是个立法者，他了解这些，我认为他会重视国会，重视参议院应在外交政策中所扮演的角色......他不会对梅南德斯争取国会权力的行为太过愤怒。”

不少人认为，拜登在一定程度上将与梅南德斯一样，相信参议院在外交事务中的作用，相信超越党派分歧的价值。

拜登目下透露出的态度，似乎是符合这一预期的。

在2021年2月25日拜登下令空袭叙利亚后，国会两院积极行动，批评拜登的军事行动，随后，众议院外交委员会主席格雷戈里·米克斯（Gregory Weldon Meeks）着手讨论废除2002年伊拉克《授权作战法案》事宜。

3月25日，众议院外交委员会以28：19票通过了废除该法案。

◆ 格雷戈里·米克斯，民主党人，2021年1月起任众议院外交委员会主席。图片来源：United States Congress

接下来，该法案还将经过众议院、参议院等投票程序，以决定是否正式废除。

同时，参议院也在积极活动，推动将战争权从总统手中转移到国会。

对此，拜登与白宫已经声明，愿意与国会合作，希望国会能够起草新的法案，以更有效的规则制约美国无限制地卷入海外冲突的行为。

而梅南德斯也在今年回归参议院外交委员会时明确表示，他要在美国的外交政策中，深深地留下国会的痕迹。

梅南德斯上任后，审查了拜登在阿富汗的撤军计划，及撤军后对阿富汗的政策。在伊朗核协议方面，梅南德斯也展现了他的鹰派作风，带领国会向白宫施加压力，要求一定要给伊朗以最强硬的态度。

梅南德斯的做法，使得白宫的决议很难再藏匿于白宫内部，增加了美国外交政策的透明度，同时也增加了国会对白宫的制约。

美国制度稳固的基因之一，便在于权力的相互制衡。

在过去半个多世纪，白宫在以战争为主导的外交政策中占据着决定性位置，而如今，国会正开始夺回这一权力，重新制约与平衡总统的权力。

民主党参议员、参议院外交委员会成员克里斯·墨菲（Chris Murphy）曾评价梅南德斯说：

“梅南德斯是参议院中为数不多的几个愿意与任何一届政府（无论是共和党还是民主党）对抗的人，这种对抗是为了维护国会在制定外交政策方面的平等角色。”

而梅南德斯的事业，才刚刚起步。

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